Den regionala riskkapitalfonden – strukturbyggare eller traditionell riskkapitalist?

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, har regering­ens uppdrag att utvärdera satsningen med regionala riskkapitalfonder. Vår slutrapport visar på stora regionala skillnader i såväl näringslivs- som kapitalförsörjnings­strukturer vilket tillsam­mans med otydlig målformulering innebär en utmaning.

Det går att identifiera två huvudspår i satsningen: skapa tillväxt i ett antal portföljföretag respektive förbättra den regionala strukturen för kapitalförsörjning. Uppdraget behöver tydlig­göras för att bli effektivare.

Egentligen är det för tidigt att effektutvärdera insatsen vid denna tidpunkt. För att ändå säga något: Inga identifierbara skillnader mellan portföljföretagen och kontrollgruppen uppstår under de två första åren efter investering. År tre och fyra efter investeringen finns dock vissa positiva tecken som tyder på att portfölj­företagen kan ha ökat antalet anställda. I nuläget finns indikationer på att förbättringar skett i den regionala strukturen för risk­villigt kapital.

Tillväxtanalys föreslår två alternativ till förändringar av satsningen för att öka dess effekti­vitet: en renodling mot tillväxt i portföljföretag eller en kontextuellt anpassad insats.

Tillväxtanalys avser även att återkomma med uppföljande studier. En effektstudie när mer investeringsdata finns tillgängligt, en fördjupad metodbeskrivning om hur regionala strukturer för riskvilligt kapital kan beskrivas, mätas och förbättras samt en exitstudie.

Den studerade insatsen – regionala riskkapitalfonder

Bakgrunden till insatsen är en uppfattning att det föreligger ett så kallat ”kapitalgap” – en obalans mellan befintligt marknadsutbud av riskkapital och företagens efterfrågan på detsamma. Tolkat som en situation där investeringsfärdiga företag med stor tillväxt­potential misslyckas att hitta finansiering blir då kapitalgapet ett tillväxthinder. Till detta ska läggas EU-kommissionens viljeyttring att vrida medel i strukturfondsprogrammen från direkta bidrag till andra finansierings­former som lån, garanti- och riskkapital. Med detta som bakgrund initierades en policyinsats med elva (ursprungligen tolv) regionala sam­investeringsfonder som till­sammans täcker Sveriges samtliga åtta NUTS 2-områden. Insatsen (omgång 1) har pågått under perioden 2009–15 inom ramen för de regionala strukturfonds­programmen.[1]

Offentlig sektor satsar (via de regionala fonderna) högst 50 procent och privata aktörer minst 50 procent i varje enskild investering. Målgruppen är mikro-, små- och medelstora företag (SME) och investeringarna ska vara marknadskompletterande – inte tränga ut befintliga privata investeringar – och huvudsakligen avse tidiga skeden. Investerings­intervallet ligger i normalfallet mellan en och tio miljoner kronor.

Fondernas kapitalbas summerar till 1,4 miljarder kronor.[2] Kapitalet har två källor, hälften kommer från Europeiska regionala utvecklingsfonden och den andra hälften från regionala finansiärer (regionförbund, läns­styrelser, regionala Almi Företagspartner etcetera). Till detta ska alltså läggas minst lika mycket i förväntad privat, kommersiell medfinansiering.

Målet är delvis oklart. Två huvudspår går att identifiera: skapa tillväxt i ett antal portfölj­företag respektive förbättra den regionala strukturen för kapitalförsörjning. En uttalad ambition var att kapitalet skulle revolvera, dvs. att kapitalbasen över tid ska hållas intakt. Något preciserat avkastningskrav för fonderna fanns däremot inte.

Tillväxtanalys uppdrag

I 2009 års regleringsbrev fick myndigheten uppdraget att utvärdera insatsen med regionala riskkapitalfonder. Av uppdraget framgår att utvärderingen ska kunna fungera som ett under­lag för lärande inför eventuella framtida insatser av liknande karaktär. Uppmärksam­het mot den svenska policy­insatsen ska kompletteras med erfaren­heter från internationell forskning och empiri med svensk policyrelevans.

Tidigare avrapportering

Tre delrapporter har publicerats: år 2010[3], 2011[4] respektive 2013[5]. Förutom nedslag i den pågående policyåtgärden ligger rapporternas tyngdpunkt på relevanta internationella erfaren­heter och policy­diskussioner. Sammanfattningar från dessa delrapporter redovisas i kapitel 2.

Denna slutrapport

I denna slututvärdering studeras dels (tidiga) effekter på portföljföretagen, dels om några förändringar kan iakttas i de regionala kapitalförsörjningsstrukturerna. Insatsen summeras också med hjälp av deskriptiv statistik.

Tillväxtanalys har upphandlat två konsultteam som bidragit med underlagsmaterial till rapporten: Damvad Analytics (underlagsrapport 1 – kvantitativ ansats) samt Oxford Research (underlagsrapport 2 – kvalitativ ansats).

Slutsatser

Fonderna har investerat enligt de krav som föreligger. Totalt har knappt 3,4 miljarder kronor investerats i 320 företag runt om i Sverige sedan år 2009. Ungefär tio procent av företagen har hunnit gå i konkurs. Exit har skett i 45 företag. Stora skillnader i såväl regionernas förutsättningar som i deras investerings­profiler framträder. De åtta NUTS 2-regionerna är således inte homogena, men satsningen är ”geografiskt blind”, det vill säga spelregler och ”verktygslådor” är lika för alla fonder, oavsett regionala förutsättningar.

Insatsens geografiska konstruktion medför att ”nya” aktörer involveras, med liten – eller ingen – tidigare erfarenhet av riskkapital. I cirka 70 procent av antalet investeringsbeslut kan den privata medfinansieringen kopplas till andra aktörer än sådana bolag vars primära uppgift är att investera kapital. Den regionala designen medför även att finansierings­instrumentet blir tillgängligt för nya segment av företag, utan tidigare vana av riskkapital. Detta medför sammantaget ett behov av kompletterande policyinstrument, till exempel utbildningsprogram för investerare och insatser som syftar till att öka företags investerings­barhet. Vi kan dock inte se att någon sådan strukturerad verksamhet bedrivs.

När det gäller konkreta effekter i portföljföretagen är det för tidigt att dra några egentliga slutsatser (ofullständiga data och kort ”verkanstid”). År tre och fyra efter investeringen finns dock vissa positiva tecken som tyder på att portfölj­företagen kan ha ökat antalet anställda. Detta kan vara en tidig indikation på förberedelser för framtida tillväxt. Sam­tidigt finns, som förväntat, också en stor spridning bland företagen och indikationen på genomsnittlig ökning beror på ett fåtal framgångsrika portföljföretag.

Att mäta läge och förändringar i de regionala kapital­försörjnings­strukturerna är komplext. Bedömningar från regionala nyckelpersoner, fonderna själva, portfölj­företagen och privata medfinansiärer pekar dock sammantaget på att majoriteten av regionerna har haft en positiv utveckling i sina kapitalförsörjnings­strukturer. Den bilden är dock inte enhetlig utan visar också på skillnader såväl mellan regionerna som inom olika delar av en regions struktur. Vi ser även att fonderna i varierande omfattning genomfört strukturbyggande insatser. Det empiriska underlaget medger dock inte någon bedömning om kausalitet mellan fondernas insatser och strukturförändringar i regionerna.

De två huvudspåren i satsningen (tillväxt i ett antal portföljföretag respektive att förbättra den regionala strukturen för kapitalförsörjning) upplevs som oprecisa och behöver klar­läggas. Vissa fonder har genomfört omfattande direkta insatser och konkret arbetat för att stimulera såväl medinvestering som investerings­efterfrågan medan andra enbart indirekt arbetar med struktur­byggande. Vissa fonder ser sig själva som regionala utvecklings­aktörer medan andra betraktar sig som traditionella riskkapital­aktörer. Nivån på förvaltnings­kost­nader (management fee) är dock densamma, tre procent, för alla fonder, oavsett regionala förutsättningar.

Förslag och rekommendationer

Tillväxtanalys rekommenderar att:

• Målformulering ses över och tydliggörs samt att en utvecklad programlogik arbetas fram.
• Satsningen renodlas till:
  • endera ett avsmalnande uppdrag mot portföljföretagens till­växt utan ambitioner om strukturbyggande eller
  • mot en kontextuell anpassad insats som tillåts variera mellan ett strikt riskkapital­instrument och ett bredare, mera utvecklings­orienterat instrument, beroende på regionala förutsättningar.
• Komplettande, stödjande, insatser både på utbuds- och efterfrågesidan genomförs. Mer av sammanhängande systemtänk (policyportföljer), mindre av ”stuprörsinstrument”.
• Kvaliteten på de investeringsdata som löpande registreras förbättras så att både upp­följningar och utvärderingar kan göras med bättre precision.

Framtida undersökningar

Tillväxtanalys avser att återkomma år 2018 med en uppföljningsstudie. Vid det tillfället bör dels investerings­data för samtliga år finnas på plats, dels föreligger då även en längre ”verkansperiod” för investeringarna i portföljföretagen.

Tillväxtanalys avser även att återkomma med en fördjupad rapport av metodkaraktär med den regionala strukturen för riskvillig finansiering som tema. Det finns behov av att utveckla kunskapen om hur en sådan struktur kan förstås, mätas och i vilken mån den kan förändras genom policyinsatser.

I takt med att antalet portföljföretag ökar blir även diskussionen om exit alltmer betydelse­full. Frågor som till exempel exitvägar, strategier, hanterandet av så kallade ”living deads”[6] och geografiska aspekter måste hanteras. Tillväxtanalys avser att återkomma med en för­djupad rapport som inkluderar kunskapsöversikt och internationella erfarenheter.