Långsam anpassning av regelverk hämmar snabba innovationer och ny teknik. I rapporten, Snabb innovation – långsam anpassning av regelverk, studerar Tillväxtanalys det taktproblem som finns mellan snabb innovation och långsamma regelverk. Två exempel som studeras i rapporten är elsparkcyklar och drönare.

– Genom att studera hur elsparkcyklar och drönare mottagits på marknaden, har vi kunnat se att berörda offentliga aktörer inte lyckades koordinera och gemensamt planera för en introduktion av den nya tekniken. Det ledde till flera oönskade effekter för samhället, säger Peter Svensson, analytiker, Tillväxtanalys.

Sammanfattning

Innovation är en förutsättning för långsiktig tillväxt och för att möjliggöra den gröna omställning som samhället står inför. I detta sammanhang betonas ofta att en hög innovationstakt på många sätt är önskvärd. En hög innovationstakt innebär dock betydande utmaningar för att utforma regleringar. En utmaning är att regleringar riskerar att hämma innovation genom till exempel förbud, svårtolkad regelbörda och långa tillståndsprocesser. Det skapar institutionell osäkerhet som i sin tur avskräcker investerare. En annan utmaning är att regleringen riskerar att vara för långsam för att skydda samhället och individer från de negativa sidoeffekter innovationer kan ha på till exempel säkerhet, hälsa och demokrati. I spåren av detta har en policymässig och akademisk diskussion vuxit fram kring hur berörda reglerande institutioner kan hantera detta så kallade ”taktproblem” reglering och innovation emellan.

De senaste åren har flera länder tagit fram nya policyåtgärder för att hantera taktproblemet (Tillväxtanalys 2022a, 2022b; SOU 2022:68), inte minst inom sektorer där innovativa digitala tjänster och produkter spridits snabbt och är svåra att placera i rådande regelverk (se finansiell teknologi, Tillväxtanalys 2020b). Men kunskapsunderlag baserat på empiriska studier är fortfarande begränsat. För att bättre kunna hantera dessa utmaningar krävs ökad kännedom och förståelse för taktproblemet mellan innovation och reglering, såväl i policysfären som inom akademin.

Studiens syfte

Taktproblem är en viktig fråga för såväl innovationspolitiken, som klimat- och näringspolitiken. Det är också en realitet för offentliga organisationer (stat, departement, myndigheter och kommuner) att förhålla sig till. Detta i bemärkelsen att ny teknik idag utvecklas och sprids snabbt och brett över geografiska och branschmässiga gränser och jurisdiktioner. Den här studien bidrar med kunskap om hur taktproblemet ter sig i en svensk kontext och hur det hanteras. Detta genom att empiriskt studera två fall av hur teknik på framväxande marknader har hanterat taktproblemet: fallen är civila, flygande drönare och uthyrning av elsparkcyklar i Sverige. Studiens syfte är att analysera hur offentlig förvaltning möter taktproblemet för att skapa bättre förutsättningar att hantera detta.

Reglering av teknik: både innovationshämmande och långsam på att hantera negativa sidoeffekter

Det tog cirka fyra år för att minska på de oönskade effekterna som den innovativa tjänsten uthyrning av elsparkcyklar förde med sig. I våra empiriska observationer kan vi se att de berörda offentliga organisationerna inte lyckades koordinera kunskapsinhämtning och gemensamt planera för en introduktion av det nya fordonet. Det finns koordineringsproblem mellan olika nivåer av svensk förvaltning kommun och stat. men även mellan olika myndigheter som till exempel Transportstyrelsen och Polismyndigheten. Detta skapade svårigheter för kommunerna och polisen, som hanterade det mest akuta problemet med elsparkcyklar; det vill säga att kräva tillstånd eller upprätta hårdare reglering för att få bukt med de oönskade effekterna som felparkering av elsparkcyklar och vårdslöst körande på trottoarer.

Drönarteknik brukar anses vara en så kallad flerändamålsteknik som kan komma att ha en stor påverkan på konkurrenskraft och produktivitet, och som redan används i flera olika sektorer av ekonomin. Olika tillämpningar baserade på drönarteknik växer fram men dessa experiment måste förhålla sig till en strikt reglering av luftrummet. Drönartjänster som förutsätter att man kör utanför operatörens synhåll är inte tillåtna. Men det går att få tillstånd för att experimentera med sådana tjänster, om vissa säkerhetskrav uppfylls. I våra empiriska observationer fann vi att dessa krav inte var tydliga för företagen och resulterade i en långdragen dialog med Transportstyrelsen huruvida de uppfyllde kraven eller inte. Vidare berör drönarteknik flera lagutrymmen, men de berörda myndigheterna har inte koordinerat sin verksamhet på området.

Tre övergripande brister identifieras

Vi identifierar tre övergripande brister i hantering av taktproblemet i den svenska offentliga förvaltningen:

• brist på ett systematiskt arbetssätt för att hantera innovation
• låg proaktivitet av samhällets institutioner
• brist på ansvarsfördelning för att hantera taktproblemet.

Vi ser att det finns behov av att hitta systematiska arbetssätt både i mellanrummet mellan offentliga organisationer och inne på de tillståndsgivande myndigheterna. För de tillståndsgivande myndigheterna är det viktigt att arbetssättet är transparent gentemot klienter och på så sätt förutsägbart.

För ökad proaktivitet bland reglerare krävs en förståelse för att reglering på teknikområden med snabb utveckling sannolikt kommer behöva förändras och anpassas med täta mellanrum. Det krävs också förändrade arbetssätt för tillsyn och regelutveckling för att hantera de nya och förändrade möjligheter och hot som tekniken för med sig.

Den här och tidigare studier har visat att många offentliga organisationer berörs vid introduktionen av en innovation. Det borde finnas effektivitetsvinster om dessa organisationer snabbt kan dela information och diskutera åtgärder eftersom koordineringsproblemen är betydande.

Vi bedömer att om dessa brister minskas kan det leda till både främjande av innovation och snabbare hantering av oönskade effekter av introducerade innovationer. Det vill säga både ökat välstånd och ökad säkerhet. För att veta om det är värt att åtgärda dessa brister krävs dock en uppskattning av samhällets kostnader för oönskade effekter av ny teknik och innovationsbarriärer på grund av regleringar (Janssen m.fl. 2022).

Förslag på policyåtgärder

Policyåtgärder som tidigare litteratur och intervjupersoner har förslagit för att hantera dessa brister är till exempel ett statligt råd för teknisk framsyn för att skapa en proaktivitet till regulatoriska sandlådor för att öka systematiken för introduktion av ny teknik. Vi tror dock att bristerna och behoven att hantera taktproblemet är olika i olika sektorer. Samtidigt finnas det gemensamma drag i hur svensk offentlig förvaltning hanterar taktproblemet inom olika sektorer och teknikområden.

De ovannämnda bristerna kan hanteras genom att förvaltningen hittar sätt att bygga in nya funktioner i förvaltningen som exempelvis tidiga varningssystem, regler för att få testa innovation, intern koordinering på tillståndsgivande myndighet och koordinering av berörda offentliga organisationer. Det finns många olika policyåtgärder som står till buds för att hantera taktproblemet i forskningslitteraturen. Våra studerande fall motiverar följande funktioner och policyåtgärder för att hantera taktproblemet, vilka också kan vara aktuella vid utformning av hanterande av taktproblemet i andra sektorer och teknikområden:

• Innovationscentrum är en enhet på en tillståndsgivande myndighet som har i uppdrag att informera allmänheten om vilka regler som gäller för ny teknik, och vilka regler som är förestående.
• Innovationscentrum hanterar frågor angående ny teknik. Frågorna och svaren kan sedan göras tillgängliga på centrumets hemsida för att skapa en minnesbank och klarlägga för allmänheten.
• Innovationscentrum tydliggör tillståndsprocesser för ny teknik.
• Innovationscentrum ger ut förtydligande skrifter om hur rådande lagstiftning påverkar ny teknik.
• Omvärldsbevakning för var taktproblem kan uppstå och hur det kan hanteras. En sådan funktion kan inrättas i en offentlig organisation eller som ett fristående expertråd, så som Regulatory Horizons Council i Storbritannien (se kapitel 6.2.2.). Exempelvis kunde problematiken med elsparkcyklar ha förutsetts och förberetts med bättre omvärldsbevakning.
• Stärk möjligheter att experimentera med ny teknik under kontrollerade former på reglerade marknader. Det finns flera sätt att göra det. Regulatoriska sandlådor är ett exempel. Litteraturen framhåller dock detta som ett dyrt alternativ. Ett annat alternativ är att tillståndsmyndigheter tillåts tillhandahålla viss vägledning till tillståndsansökningar.
• Sverige bör tidigt vara med och påverka utformningen av lagstiftning i EU, eftersom mycket av lagstiftningen kring ny teknik tas fram där. Hur vill till exempel den svenska regeringen att AI-förordningen ska utformas så att svensk AI-utveckling inte hämmas samtidigt som det blir ett starkt skydd mot AI-relaterade risker? Se även Tillväxtanalys (2023) fallstudie om det inneboende taktproblemet i AI-förordningen.

Genomförande av studien

Med hjälp av semistrukturerade intervjuer, dokument och annat empiriskt material har vi studerat hur ny teknik på framväxande marknader har reglerats. På så vis bidrar vi empiriskt till ett framväxande forskningsfält och policyområde där empiriska studier av taktproblemet ännu är eftersatta. Metodvalet tillåter oss att utforska ett komplext och högst kontextbundet fenomen.

Fallen analyseras primärt utifrån den framväxande forskningslitteraturen kring taktproblemet mellan reglering och innovation. Tillväxtanalys (2022a) var – oss veterligen – först med att göra en strukturerad litteraturöversikt av detta område. Empiriska studier om reglering av ny teknik visade sig i detta relativt unga forskningsfält vara få till antalet. I studien bidrar vi empiriskt genom en fallstudie av hur taktproblemet ter sig i en svensk kontext och i olika hårt reglerade miljöer. Vi analyserar studiens fall utifrån taktproblemets bakomliggande problem som exempelvis kunskapsasymmetri mellan reglerare och innovatör och genuin osäkerhet för policy.

En del av Tillväxtanalys projekt om reglering och innovation

Den här rapporten hör till Tillväxtanalys ramprojekt om hur regleringar påverkar svensk innovationskraft. I detta projekt har det tidigare gjorts en strukturerad litteraturöversikt om taktproblematiken (Tillväxtanalys 2022a) samt en studie om hur EU arbetar med reglering av ny teknik med särskilt fokus på grön omställning (Tillväxtanalys 2022b). Inom ramprojektet ryms även en fallstudie av AI-förordningen, vilken planeras publiceras före årsskiftet 2023/24 (Tillväxtanalys 2023).