Under programperioden 2014–20 har det lanserats två nationella kapitalförsörjningsinstrument med finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden
(ERUF), en ”grön fond” och en holdingfond (fond-i-fond). Båda ingår i Tillväxtanalys utvärderingar av statliga riskkapitalsatsningar. I detta PM genomför vi en riktad omvärldsanalys för att samla erfarenheter och lärdomar av liknande satsningar internationellt.

I samband med lanseringen av två nystartade statliga riskkapitalinstrument, en ”grön fond” och en holdingfond (fond-i-fond), har Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Tillväxtanalys, genomfört en riktad omvärldsanalys på området. Vi har inhämtat internationella erfarenheter genom intervjuer och dokumentstudier av liknande verksam­heter från Frankrike, Storbritannien, Nederländerna, Danmark, Bulgarien och Kanada. Syftet är att bidra med kunskap som kan leda till en utveckling av de svenska insatserna och att generellt främja ett lärande. Studien ingår i ramprojektet Vilka lärdomar kan dras från de statliga riskkapitalsatsningarna inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF)?

Omvärldsanalysen visar att sådana riskkapitalinstrument i flera fall kombineras med andra typer av insatser, såväl finansiella som icke-finansiella. Behov av att inkludera flera finansieringsinstrument (som lån och säkerheter) har identifierats, då det har visat sig att företagens behov av finansiering uppvisar stora skillnader. Genom att kunna erbjuda fler verktyg når man också fler företag i en samordnad insats. Vidare har det även setts som angeläget att erbjuda rådgivande och coachande åtgärder av ”investment readiness-karaktär” till företag som söker investeringar i syfte att ge dem bättre förutsättningar i den fortsatta investeringsprocessen.

Syftet är att komplettera marknaden

Möjligheten för investeringsmogna företag att hitta finansiering till sina verksamheter är viktig för tillväxt. Den finansiella marknaden kan dock misslyckas med detta ibland och skälen kan vara flera. Ofta nämns i detta sammanhang hög risk som en faktor, bland annat på grund av osäker avkastning och då särskilt i tidiga faser. En annan faktor är långa ledtider, det vill säga att det tar lång tid innan projektet genererar avkastning. Statliga finansieringsåtgärder kan därför i vissa fall motiveras av tillväxtpolitiska skäl. Vi hittar exempel på sådana policyåtgärder, såväl internationellt som i Sverige.

I Sverige vänder sig den gröna investeringsfonden till onoterade små och medelstora företag i tidig fas. Det handlar om företag med innovativa tjänster och varor med en direkt eller indirekt klimatgasreducerande effekt. Fonden är direktinvesterande. Den totala investeringssumman beräknas överskrida en miljard kronor. Holdingfonden är vad man också kallar för en fond-i-fond, det vill säga den finansierar andra VC-fonder (i detta fall tre stycken) som i sin tur investerar i små och medelstora tillväxtföretag. Denna satsning kommer totalt att omfatta minst en miljard kronor. Båda fonderna saminvesterar med privata aktörer.

Behovsanalyser och programlogik saknas generellt

De internationella exemplen visar att det många gånger saknas fördjupade behovsanalyser som klargör det egentliga behovet av insatsen eller diskuterar tänkbara negativa konsekvenser av den. Det kan röra sig om hur behoven ser ut baserat på företagens fas, bransch eller geografiska läge, potentiella målkonflikter, dödvikt- eller undanträngnings­effekter. En bra och grundlig ex ante-analys är ett viktigt element i detta sammanhang, det vill säga att skapa en tydlig problembild som sen kan kopplas till en koncis mål­formule­ring. Detta underlättar i senare led för såväl genomförande som utvärdering.

Vi kan därtill konstatera att de gröna fondernas lansering ofta motiveras med att det är svårt att locka investerare till aktuella branscher, beroende på till exempel osäker potentiell avkastning. Slutsatsen blir då att en marknadskompletterande insats kan motiveras. Samtidigt bygger upplägget med gröna fonder ofta på en saminvestering med privata aktörer på lika villkor. Häri finns en utmaning – samtidigt som åtgärden tillkommer just på grund av bristen på privata aktörer, kräver ändå upplägget en närvaro av dessa.

Inför en fortsatt verksamhet i Sverige finns det således goda skäl att utföra en noggrann behovsanalys samt att tydliggöra det precisa målet, alternativt målen med satsningen. Det senare styr hur aktörerna i praktiken agerar. Är målet maximerad avkastning, att få till stånd en förändrad marknad för privata aktörer (så att insatsen inte ska behövas på sikt) eller handlar det om att uppnå vissa miljömål? I de fall där det finns flera mål blir det också viktigt att klara ut en tydlig målhierarki. Detta blir också betydelsefullt för att framtida utvärderingar ska kunna ge en så korrekt bild som möjligt.

Avvägning mellan miljönytta och avkastning oklar

I de internationella exemplen har det inte gått att hitta explicita texter om hur avvägning mellan miljönytta och ekonomisk avkastning går till i en grön fond. Den brittiska fonden Low Carbon Innovation Fund (LCIF) har dock utvecklat ett verktyg för att estimera vilken klimatgasreducerande effekt en investering kan ha. I den holländska fonden har man valt att kvantifiera ett miljömål (en minskning av regionens utsläpp med 5,4 miljoner ton CO2).

Kompletterande stödverktyg vanliga

I flera av de internationella fondsatsningarna har riskkapital bedömts vara ett alltför smalt verktyg. Genom att öka flexibiliteten och addera fler finansieringsmöjligheter (såsom lån och mezzaninfinansiering) bedömer fondaktörerna att de har ökat sannolikheten att nå ut till en bredare grupp av företag med olika behov. I detta sammanhang poängteras vikten av att företagen inte bara får tillgång till kapital utan även kunskap, nätverk, mentorskap och kompetens. Detta för att öka nivån av ”investment readiness”, det vill säga att företagen genom icke-finansiella värden som exempelvis professionalisering av arbetet och kontaktnät blir mer investeringsmogna. I Danmark har man till exempel arbetat med en kombination av utvärdering och utbildning av företagen. Rådgivande och coachande åtgärder erbjuds ibland även efter investering i syfte att öka förutsättningarna för framgång.

Staten behöver ha ett långsiktigt perspektiv

Flera av de internationella erfarenheterna betonar vikten av långsiktighet – att det måste finnas en förståelse för att det tar tid att bygga deal flow (potentiellt investeringsflöde), att bygga upp kunskap och att få effekter i företagen. Målen bör därför sättas på en realistisk nivå, utan att aktörerna för snabbt tvingas visa resultat. Den yttersta mål­sättningen för staten bör vara att få till stånd en förändrad marknad och ett förändrat agerande bland privata aktörer, så att insatsen på sikt inte längre behövs. Därför blir frågan om vad som krävs för att utvecklingen ska röra sig i den riktningen central.

Andra erfarenheter rör bland annat fondens storlek och risken att göra den för liten kapital­mässigt, då detta till exempel kan innebära för få portföljbolag att sprida risken över samt svårt att få till stånd följdinvesteringar. Även valet av målgrupp eller bransch har betydelse då det kan bli svårare att få ut kapitalet om målgruppen är smal eftersom det innebär färre potentiella, intressanta företag att investera i. Valet av medfinansiärer kan också vara av vikt, då det kan vara lättare att uppnå konsensus i en smalare, mer homogen krets, samtidigt som det finns ett mervärde av att samverka med olika kategorier av investerare (som till exempel affärsänglar och utländska medfinansiärer).

Vi noterar också att EU-medel (med undantag för Kanada och Nederländerna) är ett viktigt finansieringsinslag i de internationella fonderna, samtidigt som flera av exemplen visar att ju mer sammansatt en fond är (av olika aktörer), desto svårare kan det bli att få ihop pusslet med olika regelverk och förutsättningar att ta hänsyn till. I flera av fonderna har man till exempel tvingats investera inom en viss tidsram på grund av EU-medlens regel­verk, vilket kan leda till en bristande flexibilitet.

Avseende genomförandet visar flera av exemplen att fondens framgång är starkt beroende av kompetent personal och relevant kunskap. Affärsmässiga och professionella projekt attraherar lättare kapital från privata investerare och banker. Företagen förväntar sig vidare ett aktivt ägarskap från sina investerare – också från de offentliga, vilket kräver mer tid och resurser men stärker lärandet.

Exitfrågan och utvärderingsmomentet kan utvecklas

I riskkapitalsatsningar kan utträdes- eller exit-fasen betraktas som ”skörden” av arbetet och därmed ett betydelsefullt moment. I de internationella exemplen verkar det dock inte finnas något grundligt utvecklat strategiarbete i det avseendet. Rekommendationen för de svenska insatserna är att man behöver jobba mer exit-orienterat genom hela investeringscykeln.

Intrycket är också att ett strukturerat utvärderingstänk inte verkar ha inkluderats och integrerats i fonderna i tidiga skeden eller i tillräcklig omfattning. På samma sätt som för själva genomförandet är det även för utvärdering viktigt med ett långsiktigt perspektiv och uthållighet. De internationella erfarenheterna styrker också att regelbunden uppföljning och en tydlig målstruktur är mycket betydelsefulla pusselbitar i ett framgångskoncept.