I den här rapporten kartlägger vi vilka typer av kostnader som dominerar produktionen av utvunna (primära) respektive återvunna (sekundära) metaller. Vi tittar också på om det går att se skillnader i hur befintliga ekonomiska styrmedel påverkar industriernas incitament till att vara resurseffektiva och vilja att satsa på återvinning.

Ur sammanfattningen

De ekonomiska förutsättningarna för att utvinna, förädla och återvinna så kallade bulkmetaller, exempelvis stål, koppar och aluminium, respektive innovationskritiska metaller, till exempel sällsynta jordartsmetaller, kobolt och grafit, skiljer sig åt. Av den anledningen behöver eventuella styrmedel som syftar till att stärka konkurrenskraften för tillverkning av dessa metaller anpassas till respektive marknad.

I denna rapport kartlägger vi kostnadsstrukturer för primär och sekundär metallproduktion, det vill säga utvunna respektive återvunna metaller, och identifierar vilka kostnadsslag som är dominerande för respektive produktion. Genom detta kan vi göra en bedömning av de komparativa fördelarna och konkurrensen industrierna emellan. För att undersöka hur befintliga ekonomiska styrmedel påverkar industriernas incitament till resurseffektivitet och återvinning kvantifierar vi hur miljöskatter påverkar rörelsekostnaderna och hur de offentliga företagsstöden fördelar sig mellan de primära och sekundära tillverkningsindustrierna.

Primära metaller får mer stöd till forskning och innovation

Under perioden 2007–2022 har den primära metallproduktionen fått 2,1–3,0 miljarder kronor (troligen närmare tre miljarder) i statligt stöd medan den sekundära produktionen har fått 0,5–1,4 miljoner kronor (sannolikt närmare en halv miljon). Eftersom marknaderna för primär och sekundär metallproduktion är ungefär lika stora i termer av nettoomsättning och antalet företag innebär det att primär produktion gynnas framför sekundär. Denna bild förstärks genom de miljardstöd i form av statliga garantier och stöd till demonstrationsanläggningar som har beslutats eller är under beredning för projekt som rör stålproduktion med vätgas.

Råvarukostnaderna dominerar för primär- och sekundär stålproduktion

Sverige har länge utvunnit järnmalm och haft smältverk som förädlat detta till stål. Samtidigt återvinns stål i väldigt stor omfattning. Det indikerar att det är lönsamt med primär och sekundär stålproduktion idag. Vår analys visar också att det normaliserade produktionsvärdet är högre för primär metallproduktion men att förädlingsvärdet är högre för sekundär produktion. Detta beror sannolikt på att sekundära producenter tillverkar i mindre volym och kan relativt enkelt ställa om produktionen till lönsamma nischmarknader. Primär metallproduktion och återvinning av bulkmetaller är verksamheter där kostnader för råvaror dominerar kostnadsbilden. Produktionskostnaderna påverkas också av miljöskatter (inklusive energiskatter) och EU-ETS.

Den fria tilldelningen i EU-ETS har inneburit att primär stålproduktion kunnat realisera årliga tillskott från outnyttjade utsläppsrätter på i genomsnitt 150 miljoner kronor. För den sekundära stålproduktionen rör det sig om 8 miljoner kronor. Ett allt högre pris på utsläppsrätter har gjort att detta tillskott har ökat kraftigt. Den fria tilldelningen försvinner helt år 2034 vilket skapar starkare incitament för att utsläppen från den primära stålproduktionen minskar.

Sekundär stålproduktion har gynnats mer än den primära stålproduktionen av sektorns undantag från energiskatten på el. Sekundär stålproduktion har skett i ljusbågsugnar som är elkrävande medan den primära stålproduktionen har skett i masugnar som är mer beroende av andra energibärare. Både den primära och sekundära produktionen är helt undantagen energiskatt på el. Produktionskostnaderna skulle bara öka marginellt om företagen var tvungna att betala samma skatt som annan tillverkningsindustri betalar i dag, dvs 0,6 öre per kWh (vilket motsvarar miniminivån i EU:s energiskattedirektiv). Betydelsen skulle dock bli betydligt större om skatten på elförbrukningen hade varit den samma som för hushåll (omkring 30 öre per kWh under undersökningsperioden). Den sekundära stålproduktionen hade då fått en ökad skattebörda i intervallet 120–830 miljoner kronor per år vilket kan jämföras med drygt 300 miljoner per år för primär stålproduktion. Detta motsvarar drygt 2 procent av de totala produktionskostnaderna för sekundär stålproduktion och drygt 1 procent för primär stålproduktion.

Återvinning av innovationskritiska metaller är inte lönsamt och personalkostnader märker ut sig

Utvinning och återvinning av innovationskritiska metaller och mineral har knappt förekommit i Sverige vilket gör det svårt att uppskatta produktionskostnaderna. Guld och andra ädelmetaller utvinns dock i återvinningen av elektronikprodukter. Genom att analysera kostnaderna för dessa verksamheter har vi försökt att göra en bedömning av vilka kostnadsslag som dominerar.

Kostnadsbilden för att utvinna andra metaller och mineral än järnmalm i Sverige domineras av övriga kostnader som inkluderar lokalhyror, nedskrivningar och administrativa kostnader. Den totala kostnaden för att återvunna råvaror beräknas som summan av kostnaderna för insamling, demontering och återvinning. Råvaror, handelsvaror och underhåll utgör den största andelen av produktionskostnaden för insamling (cirka 45 %) och återvinning (över 60 %) medan personalkostnaderna står för över 60 procent av produktionskostnaderna för demontering av elavfall. Vi kan dock förvänta oss att både de totala kostnaderna och personalkostnaderna blir högre om till exempel sällsynta jordartsmetaller återvinns i större utsträckning eftersom dessa metaller förekommer i mycket mindre omfattning i elavfall.

I ett höglöneland som Sverige kommer det att vara svårt att finna lönsamhet i att återvinna metaller som inte är riktigt så värdefulla och som enbart förekommer i små kvantiteter i komplexa produkter. Det här gäller för flertalet innovationskritiska metaller och mineral.

Investeringsbeslut och lönsamhet handlar inte bara om produktionskostnader

Investeringsbeslut och en verksamhets lönsamhet är givetvis bara delvis beroende av produktionskostnaderna som varit i fokus för denna analys. Uppskalningen av en industri kan ju komma att medföra en annan kostnadsfördelning än den vi har kartlagt med hjälp av historiska kostnader. Efterfrågefaktorer och andra faktorer som påverkar utbudet är också avgörande för investeringsbeslut, som till exempel metallprisernas stora volatilitet och svårigheten att få miljötillstånd för gruvverksamhet. Dessa faktorer beskrivs närmare i två av våra tidigare rapporter (Tillväxtanalys 2021a; Tillväxtanalys 2021b).