Den här ramrapporten avslutar ramprojektet Hur kan staten bidra till processindustrins gröna omställning genom att främja resurseffektiva system för material och metaller? I rapporten belyser vi framför allt två frågor - Vilken ekonomisk signifikans har utvinnings- och återvinningsindustrin för Sverige och vilka konkurrensfördelar respektive –nackdelar har svensk metallindustri relativt andra länder?

För att ny teknik ska fungera krävs allt mer metaller. I rapporten ges förslag på hur Sverige kan bibehålla sin konkurrenskraft och stärka sin position inom metall- och mineralnäringen.

Metall- och mineralnäringen har en central roll för Sveriges ekonomiska utveckling. I och med digitaliseringen och den gröna omställningen har behovet av metaller ökat. Allt fler så kallade innovationskritiska metaller blir allt viktigare för ny teknik, såsom exempelvis batterier, laddstationer och elbilar.

I rapporten ”En resurseffektiv och konkurrenskraftig metall-och mineralnäring” har Tillväxtanalys studerat Sveriges konkurrensfördelar i jämförelse med andra länder och hur svensk politik skulle kunna utformas för att stärka landets utvinnings- och återvinningsindustri.

– Sverige har med sin långa tradition av gruvor och metallförädling många komparativa fördelar. Detta förstärks av att innovationskritiska metaller och mineraler många gånger är biprodukter till koppar och järnmalm som utvinns i Sverige, säger Tobias Persson, analytiker Tillväxtanalys.

Sammanfattning

Behovet av metaller förändras i och med den gröna omställningen och digitaliseringen av samhället. Allt fler metaller, ibland kallade innovationskritiska, behövs för att ny teknik ska fungera samtidigt som den miljö- och klimatpåverkan, som uppstår från utvinning och förädling av metaller, fortsatt är betydande. En särskild utmaning är den marknadsmakt Kina skapat de senaste decennierna kring särskilt innovationskritiska metaller. Metallmarknaderna karakteriseras dessutom av mycket volatila priser vilket påverkar investeringsförutsättningarna, särskilt för investeringar i innovationskritiska metaller och mineral eftersom dessa projekt många gånger drivs av aktörer som saknar intäkter från en aktiv gruva. Metallmarknaderna karakteriseras av flera marknadsmisslyckanden och inom EU ses metallåtervinning allt oftare som en lösning. Samtidigt återvinns de flesta metallerna inte alls eftersom det inte är lönsamt. Potentialen för att återvinna flertalet innovationskritiska metaller är dessutom väldigt begränsad i relation till den förväntade efterfrågan.

Den här ramrapporten avslutar ramprojektet Hur kan staten bidra till processindustrins gröna omställning genom att främja resurseffektiva system för material och metaller? I rapporten belyser vi framför allt två frågor - Vilken ekonomisk signifikans har utvinnings- och återvinningsindustrin för Sverige och vilka konkurrensfördelar respektive –nackdelar har svensk metallindustri relativt andra länder? Tillsammans med ett ekonomiskt teoretiskt ramverk ligger dessa frågeställningar till grund för ett resonemang kring vilken roll politiska medel kan fylla för att stödja svensk utvinnings- och återvinningsindustri för bulkmetaller (stål, koppar och aluminium) respektive innovationskritiska metaller.

Primär såväl som sekundär svensk stål- och kopparproduktion är konkurrenskraftig

Utvinning, förädling och återvinning av stål och koppar är lönsamt i Sverige. Det finns en god tillgång till råvaror i Sverige och i jämförelse med många andra länder är den fysiska infrastrukturen mer utvecklad. I och med att flera av processerna kräver mycket elektricitet är de, i jämförelse med andra länder, låga elpriserna och den icke fossila elmixen en komparativ fördel. Om elanvändningen ökar snabbt genom elektrifiering av industrier och transporter kan dock den komparativa fördelen med låga elpriser försvinna. För att undvika detta behöver elproduktion och elnät byggas ut i tillräckligt snabb takt.

En komparativ nackdel för svensk gruvnäring är betydande brister i förutsägbarhet och transparens i såväl regelverk som myndigheters tillämpning. En konsekvens av detta är att Sverige blivit en mindre attraktiv gruvregion för prospektering trots att förutsättningarna för att driva en gruva fortsatt är mycket goda. Grundproblemet är att den svenska prövningsprocessen inte längre anses vara förenlig med EU:s lagstiftning inom miljöområdet.

Ett växande problem för återvinning av metaller är legeringar. För att stål och aluminium ska kunna återvinnas och möta höga kvalitetskrav behöver de spädas med primär råvara eller användas till samma produkt upprepade gånger. Eftersom producenten, som initialt sätter dessa metaller på marknaden, inte behöver bära dessa kostnader kan detta ses som ett marknadsmisslyckande som motiverar styrmedel.

Sverige har potential för utvinning av innovationskritiska metaller och mineral

Sverige har en god geologisk potential för flera innovationskritiska metaller och mineral. Det gäller inte minst naturlig grafit, sällsynta jordartsmetaller och vismut som definieras som strategiska i EU:s förslag till förordning för kritiska och strategiska råmaterial. Sverige är med detta ett av de mest intressanta länderna inom EU för utvinning av strategiska metaller och mineral. Ett hinder för denna utveckling är det juridiska ramverket, precis som för bulkmetaller ovan. I jämförelse med ledande nationer i världen är kunskapen om utvinning och förädling av innovationskritiska metaller och mineral begränsad i Sverige. Eftersom innovationskritiska metaller och mineral många gånger är en biprodukt till utvinning till bulkmetaller, exempelvis är sällsynta jordartsmetaller en biprodukt vid järnmalmsutvinning, är förekomsten av utvinning av bulkmetaller i Sverige en komparativ fördel.

Återvinning av innovationskritiska metaller kan inte möta efterfrågan

Nästan inga innovationskritiska metaller återvinns idag globalt. Kostnaderna är i regel höga, inte minst eftersom metallåtervinning från konsumentprodukter ofta är arbetsintensiv, och med några få undantag är metallvärdet för lågt. Dyrare innovationskritiska metaller såsom platina och guld återvinns redan från vissa produkter. En intressant resurs för sekundär produktion av innovationskritiska metaller är gruvavfall. Detta gäller särskilt aktiva gruvor eftersom volymerna i dem tenderar att vara betydligt större än i nerlagda gruvor. Det finns dock juridiska oklarheter kring utvinning ur gruvavfall som behöver hanteras.

En mer omfattande återvinning, där också innovationskritiska metaller återvinns från elektronik, fordon, farkoster och hushållsapparater, kan många gånger bara skapas genom effektiva kombinationer av styrmedel med syfte att påverka utbud och efterfrågan. Den snabbt växande behovet av innovationskritiska metaller gör dock att återvinning bara kan stå för en liten del av efterfrågan det kommande decenniet.

Statens roll och rekommendationer

Statliga stöd till ökad återvinning och resurseffektiva metallindustrier kan motiveras av att marknaderna inte fungerar effektivt och att marknadsaktörerna själva inte förmår att hantera de marknadsmisslyckanden som finns. Oavsett om det rör bulk- eller innovationskritiska metaller, primära eller sekundära metaller, har staten en grundläggande roll att skapa bra ramvillkor i form av funktionella tillståndsprocesser och fungerande fysisk infrastruktur. Det handlar också om att främja investeringar i forskning och utveckling, i synnerhet i tidiga faser.

Analysen visar också att marknaden för innovationskritiska metaller fungerar sämre än de för bulkmetaller och att det finns större marknadsmisslyckanden. Detta kan motivera statliga insatser kring både primär och sekundär produktion av innovationskritiska metaller. Flertalet av dessa bör vara på EU nivå men kan behöva kompletteras med riktade nationella stödinsatser och kombinationer av styrmedel som påverkar utbud, efterfrågan och substitution.

Regeringen anser att det behövs en ökad produktion av råmaterial i Sverige för att säkra framtidens behov. Man konstaterar att Sverige har stor geologisk potential för att utvinna råvaror som är nödvändiga i produktionen av den teknik som behövs för den gröna omställningen och att det kommer att behövas ökad metall- och mineralproduktion från sekundära källor. För att realisera detta rekommenderar vi regeringen att driva frågor i EU och stärka den svenska metall- och mineralnäringens långsiktiga konkurrenskraft genom att:

• säkerställa att prövningsprocesser för utvinning av metaller och mineral är förenlig med EU-rätten och att säkerställa konkurrenskraftiga ramvillkor för primär och sekundär metallproduktion i övrigt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv samt att hantera juridiska osäkerheter som finns kring utvinning ur gruvavfall,
• införa ett riktat forskningsstöd till primära och sekundära innovationskritiska metaller; samt att skyndsamt undersöka behovet av och förutsättningarna för hur staten ska kunna stödja eventuella svenska strategiska projekt i enlighet med den föreslagna förordningen om kritiska och strategiska material,
• utreda lagring av avfallsströmmar för innovationskritiska metaller och mineral
• utreda hur en samhällsekonomiskt effektiv hantering av legeringar kan utvecklas.