2023-06-15: Tillväxtanalys ska analysera, utvärdera och redovisa effekter av statens insatser för hållbar nationell och regional tillväxt och näringslivsutveckling. Myndigheten ska ta fram beslutsunderlag och rekommendationer för utveckling, omprövning och effektivisering av statliga åtgärder samt, om det är relevant, peka på viktigare målkonflikter. Remissvaret är skrivet utifrån dessa utgångspunkter.

Tillväxtanalys har fått möjlighet att lämna remissvar på promemorian ”Förslag om slopad nedsättning av arbetsgivaravgifterna för 15–18-åringar inför budgetpropositionen 2024” (Fi2023/01512). Den 1 augusti 2019 infördes en nedsättning av arbetsgivaravgiften (inkl. allmän löneavgift) för individer som fyllt 15 men inte 18 år vid årets ingång. Syftet var att ”…göra det attraktivare för arbetsgivare att anställa ungdomar för sommar- och helgjobb…” (Prop. 2018/19:99; sid. 63). Nedsättningen innebar en sänkning från 31,42 % till 10,21 % på den del av ersättningen som uppgår till högst 25 000 kr per kalendermånad. Promemorians förslag är att denna nedsättning för 15–18-åringar slopas per den 1 januari 2024. Promemorians bedömning är att ett slopande skulle innebära mer generella skatteregler och medföra en budgetförstärkning på ca. 1 miljard kr per år, och att dessa medel skulle kunna användas till effektivare åtgärder för att främja varaktig sysselsättning och företagande.

Tillväxtanalys finner detta område viktigt eftersom arbetsgivaravgiftens nivå påverkar arbetsgivarnas arbetskraftskostnader och därigenom deras efterfrågan på arbetskraft. Detta innebär i sin tur en potentiell effekt på företagstillväxten, arbetsmarknaden och näringslivets utveckling.

Tillväxtanalys varken tillstyrker eller avstyrker förslaget att slopa den nedsatta arbetsgivaravgiften för 15–18-åringar. Som arbetsmarknadspolitisk åtgärd är den här typen av generella åtgärder sällan effektiva. Generellt tillhör inte heller ungdomar någon utsatt grupp på arbetsmarknaden. Enligt promemorian kommer förslaget att frigöra budgetutrymme som kan användas för mer effektiva insatser för att främja sysselsättning och företagande. Dock diskuteras inte vilka dessa effektivare åtgärder skulle vara. Tillväxtanalys menar att förslaget inte tillräckligt belyser konsekvenserna för företagen, och myndigheten vill därför i det här remissvaret lyfta fram några punkter som bör beaktas vad avser förslaget.

Potentiellt asymmetriska effekter av sänkta respektive höjda arbetsgivaravgifter

Enligt nationalekonomisk teori kommer en nedsatt arbetsgivaravgift att på längre sikt i princip helt övervältras i högre löner, vilket innebär att en långvarig sysselsättningseffekt uteblir. Detta kan i synnerhet förväntas ske om sänkningen är generell – istället för riktad - eftersom en sådan når samtliga arbetsgivare och arbetstagare. Det är dock inte självklart att en motsvarande höjning av arbetsgivaravgiften kommer att övervältras på arbetstagarna i form av lägre löner, d v s effekterna av en sänkt respektive höjd arbetsgivaravgift kan vara asymmetriska.

Skälet till detta är att löner i regel är relativt flexibla uppåt men stela nedåt, vilket innebär att det kan vara svårt för en arbetsgivare att till fullo kompensera för den höjda arbetskraftskostnaden genom att sänka lönerna i motsvarande grad. Därtill innebär den svenska lönebildningen att många arbetar enligt kollektivavtal som bestäms i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. I promemorians underlag framkommer det att en stor andel (36 %) av de 15–18-åringar som omfattas av en nedsatt arbetsgivaravgift är verksamma inom tjänstebranscherna handel och hotell- och restaurang, och många av dessa unga individer arbetar sannolikt till en lön i närheten av de förhandlade lägstalönerna. Det finns således skäl att tro att lönerna är särskilt stela nedåt för nedsättningens målgrupp 15–18-åringar. Tidigare internationell forskning har visat att denna asymmetri riskerar att leda till negativa sysselsättningseffekter (Kramarz & Phillipon, 2001; Kugler & Kugler, 2009).

Promemorian framhåller att en svag negativ sysselsättningseffekt kan förväntas men att dess storlek är osäker.

Tidigare nedsättning av arbetsgivaravgiften för unga 2007–2016

Ett stort antal studier har utvärderat effekterna av den nedsatta arbetsgivaravgiften för unga som infördes 2007 och slopades 2016. En del studier har funnit att denna reform hade relativt små sysselsättningseffekter på kort sikt och inga långsiktiga sysselsättningseffekter, samt att den innebar ett stort statsfinansiellt intäktsbortfall per skapat jobb (Egebark & Kaunitz, 2013; 2018; Skedinger, 2014).

Ett antal senare studier har funnit att denna reform hade positiva sysselsättningseffekter på både den extensiva (antal arbetstagare) och intensiva marginalen (antal arbetstimmar), samt att den även resulterade i ökad sysselsättning bland individer som inte tillhörde målgruppen unga (t.ex. Saez m.fl., 2019; Daunfeldt m.fl., 2019; 2023). Skälet till att nedsättningen hade positiva sysselsättningseffekter utanför målgruppen är att företag med unga anställda erhöll kostnadsbesparingar som delvis nyttjades för att anställa andra arbetstagare - något som ovanstående studier nyttjade i sina analyser. En studie har även funnit att nedsättningen hade positiva sysselsättningseffekter på längre sikt – även efter att reformen slopades 2016 – vilket resulterade i ett lägre statsfinansiellt intäktsbortfall per skapat jobb jämfört med tidigare studier (Saez m.fl., 2021).

Arbetsgivaravgiften för 15–18-åringar har varit nedsatt i snart fyra år. Ett slopande av nedsättningen skulle skapa ett budgetutrymme som enligt promemorian skulle kunna användas till andra effektivare åtgärder. Tillväxtanalys anser att det är viktigt att belysa vilka alternativa åtgärder som kan vidtas vid en slopad nedsättning.

Olika effekter för olika branscher bör beaktas

Promemorian framhåller att företag inom tjänstesektorer såsom handel och hotell- och restaurang är överrepresenterade vad gäller att redovisa underlag för nedsatta arbetsgivaravgifter för 15–18-åringar. Tillsammans utgör dessa två branscher 36 procent av företagen. Dessa branscher utmärker sig även genom att ha störst nedsättningar som andel av det totala löneunderlaget. Således kommer förslaget att ha störst direkt påverkan på företag inom tjänstesektorn.

Promemorian framhåller att konkurrensen mellan företag inom olika branscher kan påverkas av förslaget. Tillväxtanalys anser att detta är en viktig aspekt att beakta.

Kostnadsökningarna varierar med företagens storlek

I promemorian presenteras antalet företag per storleksklass med löneunderlag för nedsatt arbetsgivaravgift samt vad dessa löneunderlag uppgick till under 2022 (Tabell 6.3, Fi2023:01512; sid. 14). Utifrån denna information är det möjligt att beräkna hur stor den genomsnittliga kostnadsökningen skulle bli för företag som har anställda 15–18-åringar om nedsättningen slopades.

För mikroföretag (0–9 anställda) med 15–18-åringar ökar den totala årliga lönekostnaden med i genomsnitt ca 3,2 %. Bland små (10–49 anställda) och medelstora (50–249 anställda) företag är motsvarande genomsnittliga ökningar ca. 6,4 % respektive 3,6 %. Bland de största företagen (250+ anställda) ökar den totala årliga lönekostnaden med ca. 7,2 % i genomsnitt. Den procentuella ökningen av företagens totala lönekostnader är således som störst för de allra största företagen (7,2 %) följt av små företag (6,4 %).

Promemorians bedömning är att det inte behövs tas särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning, och att företag inte bedöms behöva vidta några förändringar i sin verksamhet till följd av förslaget (Fi2023:01512; sid. 14). Tillväxtanalys menar att kostnadsökningarna potentiellt kan påverka företagens verksamhet, samt att förslaget bör ta hänsyn till hur de förväntade lönekostnadsökningarna varierar med företagens storlek och hur denna variation eventuellt påverkar konkurrensen mellan företag.

- - - - -

Beslut i ärendet har fattats av generaldirektören. Ärendet har föredragits av analytiker Anton Gidehag. I ärendets handläggning har även avdelningschef Marie Gartell deltagit.

Sverker Härd
Generaldirektör