I rapporten granskas förutsättningarna för elintensiv industri i Sverige och Tyskland. Båda länderna har idag en konkurrenskraftig elintensiv industri, men har valt olika vägar när det gäller näringspolitik och energisystem.

En utmärkande skillnad är att Tyskland, som är Sveriges viktigaste handelspartner, valt ett komplext paket med olika undantag och specialregler som används för att skydda industrin och hantera relativt höga elpriser. Sverige har istället valt att satsa på generella skatteundantag, elcertifikat och subventioner.

Rapportens centrala fråga är om Sverige bör kopiera åtminstone delar av de insatser som tycks ha fungerat i Tyskland?

– Vår analys visar att det inte finns några övertygande skäl att anamma den tyska modellen. Att införa den skulle innebära att vi ”backar in i framtiden”. Istället bör vi fokusera på att förbättra vårt nuvarande system. Mål bör vara att göra det mer transparent, effektivt och ändamålsenligt, säger Simon Falck.

Sammanfattning

Syfte och frågeställning

Syftet med denna rapport är att sprida ljus över svensk konkurrenskraft i elintensiv industri genom att jämföra svenska och tyska förhållanden. Rapporten tar avstamp i ekonomisk teori och relaterad empirisk forskning. Tyskland är vår viktigaste handelspartner med en industristruktur som liknar vår. Vidare utgår vi ifrån att Sverige har komparativa fördelar i både elproduktion och förädling av el, sektorer där vi finner stora exportvärden. Vi ser framför oss ett högre elpris via europeiseringen av elmarknaden och en ökad inhemsk efterfrågan på el.

Vi noterar att Tyskland tycks ha behållit sin konkurrenskraft i elintensiv industri trots, i genomsnitt, högre elpriser. Hur konkurrenskraften utvecklas i produktion och förädling av el för svensk del är sålunda av intresse, inte minst därför att Sverige och Tyskland gjort olika näringspolitiska vägval. En utmärkande skillnad mellan Sverige och Tyskland är att de senare valt ett komplext paket av olika undantag och specialregler för att skydda sin elintensiva industri, medan Sverige gynnat den via mer generella undantag i energibeskattningen, tilldelning av elcertifikat och vissa subventioner (t.ex. Klimatklivet).

Rapportens grundläggande fråga är om det finns anledning för Sverige att (åtminstone delvis) anamma Tysklands näringspolitiska strategi, för att ytterligare främja konkurrenskraft i svensk elintensiv industri.

Fyra näringspolitiska förslag

Vi ger fyra näringspolitiska förslag:

1. Håll fast vid principerna för statliga stöd
2. Anamma inte den tyska stödmodellen för elintensiv industri.
3. Avskaffa energiskatter på el och bränsle
4. Bejaka frihandel med el.

Principerna för statligt stöd beskrivs i prop. 1999/2000:140 (sid 169). De är, i korthet, (i) restriktivitet, (ii) EU-gemensamma regler, (iii) effektiva och transparenta regelverk. Restriktivitet innebär att riktade stöd endast skall användas undantagsvis. Gemensamma regler syftar till att undvika särlösningar, vare sig det gäller enskilda länder, regioner eller företag. Icke-transparanta regelverk försvårar kontroll och uppföljning. Vi ansluter oss till dessa principer och anser att vi bör fokusera på breda stöd till FoU.

Att införa den tyska modellen innebär att vi ”backar in i framtiden”; Sverige har haft ett liknande system med komplexa och närmast anläggningsspecifika stödregler, inte minst i konkurrensutsatt industri. Konsekvensen av stödsystemens utformning idag är att det elpris som betalas av olika elintensiva industrier sannolikt varierar mer i Tyskland än i Sverige. Den svenska modellen har därför ett försteg i effektivitetstermer. Den tyska modellen ger dock möjligheter till specialdestinerade stöd och kan därför ta hänsyn till fördelningseffekter och minska risken för koldioxidläckage på ett mer precist sätt¹

Brännlund & Kriström (2020) argumenterade för att energiskatter på el och bränsle avskaffas för alla användare. Det har sedan den studien gjorts tillkommit några viktiga förändringar som förbättrar möjligheterna att genomföra en sådan reform i Sverige. EU:s klimatpaket Fit for 55 innebär att klimatutsläppen i stora delar av ekonomin, inklusive transportsektorn, kommer att regleras på EU-nivå. Ett slopande av energiskatten på fossila bränslen har därför ringa klimateffekt.²

Att slopa elskatten ger effektivitetsvinster. Allmänt sett är det fördelaktigt att ersätta smala med bredare skattebaser (t.ex. moms). Låginkomsthushållen gynnas av förslaget. Vidare tycks det ha skett en viss uppluckring av statsstödsreglerna sedan Brännlund & Kriström (2020) lade fram sitt förslag, vilket gör det mer realistiskt idag.

Vårt fjärde förslag innebär att Sverige skall bejaka frihandel med el. Några särskilda effektivitetsskäl till att ”elen bör stanna i Sverige” kan vi inte finna; den som betalar mest bör få elen, vilket kan vara användare i andra länder.

Motiv för statliga stöd

Det finns, enligt ekonomisk teori, ett antal motiv för statliga stöd. Ett exempel kan vara kapitalmarknadsimperfektioner, eller mer allmänt externaliteter, dvs. företeelser som marknadsekonomin inte kan hantera på bästa sätt. Vi menar att huvudinriktningen bör vara att förvalta de komparativa fördelar som Sverige har i energiintensiv verksamhet. EU-samarbeten inom FoU kan vara ett sätt att effektivisera forskningsverksamhet och hantera potentiella marknadsmisslyckanden vad gäller FoU.

Vår analys kompliceras av att statsstödsreglerna begränsar möjligheterna till företagsstöd, även om det tyska exemplet visar att det finns möjligheter att på olika sätt stödja elintensiv industri. Vi ser dock ändå inga effektivitetsvinster av att helt eller delvis anamma den tyska modellen. Som vi påpekat ovan finns det möjligheter att till ytterligare effektivitetsvinster genom att helt slopa energiskatter på el och bränsle överlag.

Resultat

Vi har detaljstuderat data på sektornivå vad gäller kostnadsandelar och funnit att Sverige och Tyskland har liknande industristrukturer. Våra data visar tydligt att de tyska elpriserna är högre överlag, men det är viktigt att komma ihåg att vi endast har tillgång till genomsnittspriser för olika stora användare.

Konkurrenskraft är ett mångfacetterat begrepp, som inbegriper många olika faktorer, inte bara elpriser. För svensk skogsindustri är konkurrensfördelarna framförallt kopplade till god tillgång till råvaror och relativt billig förnybar energi. För Tysklands del är förmodligen den största fördelen dess geografiska position. Vad gäller metall-, järn- och stålindustri är det i princip samma konkurrensfaktorer som för massa- och pappersindustrin. God tillgång till råvara (järnmalm) och låga energipriser har gynnat svensk industri, medan tysk industri gynnats av närhet till marknaden.

En annan möjlig förklaring till att den tyska stålindustrin har behållit sin konkurrenskraft trots högre elpriser är att den är mer inriktad på volym och skalfördelar, vilket innebär att färre anställda krävs per ton stål. Den svenska stålindustrin är mer nischorienterad och fokuserar på att producera dyrare specialstål med högre förädlingsvärden istället för att satsa på skalfördelar och stora volymer

Vi har simulerat konsekvenser av en elprishöjning för den svenska ekonomin med en beräkningsbar allmän jämviktsmodell. Modellresultaten visar att frihandel med el är det bästa alternativet ur effektivitetssynpunkt, även om det innebär väsentliga utmaningar för elintensiv industri. Vi har därför studerat ett antal policys som kan användas för att på olika sätt mildra konsekvenserna av högre elpriser. Dessa inkluderar ”Sverige-priser” på el via en exportrestriktion och subventioner av output/arbetskraft. Ur effektivitetssynpunkt tycks subventionerna ha ett försteg (givet en önskan att mildra konsekvenserna av frihandel med riktade åtgärder), trots att de innebär snedvridningar på produktmarknad/arbetsmarknad. En viktig vidareutveckling av modellen är att inkludera fördelningsfrågor på hushållssidan, som bör lyftas i sammanhanget, men som inte belyses i denna rapport.

Övergripande slutsats och rekommendation

Sammanfattningsvis har Sverige och Tyskland valt olika vägar när det gäller näringspolitik och energisystem. Båda länderna har en konkurrenskraftig elintensiv industri. Vi finner inga starka skäl för att emulera den tyska modellen. Vi bör fortsätta på inslagen väg och göra energiskattesystemet mer transparent, effektivt och ändamålsenligt, t.ex. enligt Brännlund & Kriströms (2020) förslag.

[1] De kommande koldioxidtullarna (CBAM) är en ny mekanism som kommer minska risken för koldioxidläckage. Se https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_en Länk till annan webbplats.

[2] Koldioxidskatten bibehålls för de utsläppskällor som inte är takade av utsläppshandel (EU-ETS).